Rechtliche Instrumente zum Erhalt von Ortsbildern – ein Ländervergleich

von Maximilian Fritsch, 28.04.2025

Das öffentliche Baurecht ist - jedenfalls in wichtigen Teilen - in der Europäischen Union dort, wo es unterhalb der nationalen Ebene regionale Gesetzgebungshoheit gibt, Sache dieser Regionen. Erfasst werden dabei neben typischen Gefahrenabwehraspekten auch weitere öffentliche Belange. Einer dieser Aspekte ist der Schutz von Ortsbildern. Der Belang findet sich sowohl im Raumordnungs- wie im Baugestaltungsrecht wieder. Seine Existenz ist relativ jung. Die traditionsreichen baupolizeilichen Regelungen haben ihre Wurzeln im Wesentlichen in der Gewährung der Bausicherheit. Doch mit der Verstädterung des 19. Jahrhunderts und den Verlusten historischer Bausubstanz durch Kriege und Modernisierung im 20. Jahrhundert gewann die Frage eines Erhalts von Ortsbildern an Relevanz, was in neue Vorschriften mündete. Der Ortsbildschutz überschneidet sich in einem Teilbereich mit dem Denkmalschutz, ist dem aber nicht gleichzusetzen: Schon per definitionem erfasst der Ortsbildschutz nur das äußere Erscheinungsbild von Anlagen. Trotz vergleichbarer Zuständigkeiten der Regionen in diesem Gesetzgebungsbereich, gibt es unterschiedliche konkrete Ausprägungen der Bestimmungen zum Schutz von Ortsbildern. In folgendem Beitrag wird anhand der Nachbarregionen Bayern, Salzburg und Tirol ein Vergleich gezogen.

Instrumente zum Ortsbildschutz in Salzburg und Tirol

1.1 Raumordnungs- und öffentliches Baurecht sind kraft österreichischer Verfassungsordnung aufgrund Art. 15 BV-G Sache der Länder, soweit nicht fachrechtlich Bundeszuständigkeiten gegeben sind (Eisenbahnwesen, Forstrecht etc.). Im eigenen Wirkungskreis nach Art. 118 BV-G werden die Gemeinden beim Vollzug als örtliche Baupolizei tätig, wozu nach Rechtsprechung neben Bauplätzen, Baubewilligungen und Bauaufsicht auch der Ortsbildschutz gehört.

1.2 Instrumente zum Schutz von Ortsbildern im Land Salzburg

Das Salzburger Baurecht widmet sich der Frage des Ortsbildes in mehreren Rechtsvorschriften, unter anderem dem Raumordnungs- und dem Baupolizeigesetz sowie im Salzburger Ortsbildschutzgesetz 1999.

Das Raumordnungsrecht bezeichnet auch die Pflege erhaltenswerter Kulturgüter als Grundsatz der Raumordnung. Durch die Nennung des Begriffes „erhaltenswert“ ist der Schutzumfang auf raumordnerisch sich abhebende, qualitätvolle Ortsbilder beschränkt. Der Ortsbildschutz ist auch zu berücksichtigender Gegenstand bei Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen. Letztere sind zweistufig aufgebaut. Der Ortsbildschutz wird erst in der Aufbaustufe relevant, wenn auf herausgehobene Ortsbilder eingegangen wird. Bei den zulässigen Vorhaben in den einzelnen Nutzungsarten spielt das Ortsbild hingegen keine Rolle.

Das Raumordnungsgesetz sieht weiter für Bauten, die für das Gepräge oder Gefüge eines Ortsbildes von besonderer Bedeutung sind, die Möglichkeit zum Erlass eines Erhaltungsgebotes durch die Gemeinden vor, wobei für diese auch Abbruchbewilligungen bei Unzumutbarkeit oder Unmöglichkeit prüfbar sind. Obwohl im Raumordnungsgesetz geregelt, ist in Salzburg ein Gebot also sowohl wegen Gestaltung als auch wegen der raumordnerischen Relevanz möglich.

Zudem ist laut Baupolizeigesetz ein Baubewilligungsansuchen zu versagen, wenn es den Belangen von Gestalt und Ansehen widerspricht. Die Beseitigung von Baugebrechen ist möglich, wenn eine bauliche Anlage ein Ortsbild grob beeinträchtigt (verunstaltet). Nur eine Beeinträchtigung genügt nicht.

Das Salzburger Bautechnikgesetz hat mit § 4 eine eigene Norm zur Gestaltung baulicher Anlagen, in der sowohl Anforderungen an ihre Gestaltung selbst (nicht störend für den örtlichen Baucharakter) wie auch ihre Wirkung auf das Ortsbild, das nicht gestört werden darf, genannt sind. Der Begriff „gestört“ ist ebenfalls stärker als beeinträchtigt und darf vom Erheblichkeitsgrad als erhebliche, verletzende Beeinträchtigung gewertet werden.

Wesentliche Regelungen enthält schließlich das Ortsbildschutzgesetz.

Zunächst bezieht sich die Legaldefinition des Ortsbildes in § 1 darauf, dass das Bild einer Stadt, eines Ortes oder Teile davon als Schutzgut benannt wird. Eingeschränkt wird es auf wahrnehmbare bauliche Anlagen. Somit wird dem Wortsinn Rechnung getragen, dass nur das äußere Erscheinungsbild vom Schutz erfasst werden kann. § 2 ergänzt, dass die Gemeinden verpflichtet sind, das Ortsbild nach Kräften zu pflegen und es in seinem erhaltungswürdigen, für die örtliche Bautradition charakteristischen Gepräge zu bewahren. Es werden also zwei Dimensionen zur Pflege von Ortsbildern benannt: zum einen Pflege des Ortsbildes durch Qualitätssicherung bei baulichen Vorhaben und zum anderen der Erhalt der für das Ortsbild relevanten Substanz (ohne die ein Ortsbild nicht existieren würde). Grundsätzlich ist die Ortsbildpflege also nicht nur auf besonders qualitätvolle, „charakteristische“ Ortsbilder beschränkt, sondern könnte jedes Ortsbild nach seinen Eigenschaften betrachten. Jedoch sind auch in diesem Gesetz Einschränkungen vorgesehen, die den Anwendungsbereich so reduzieren.

So existiert ein Schutz für Einzelbauten außerhalb von Schutzgebieten – mit Ausnahme des vorgenannten Erhaltungsgebots – nur insoweit, als grobe Ortsbildbeeinträchtigungen behördlich verhindert werden können. Dies wird nochmals dahingehend konkretisiert, dass eine Verwahrlosung vorliegen muss. Über die baupolizeiliche Ermächtigung einer groben Beeinträchtigung hinaus wird also die Eingriffsschwelle im Fachgesetz sogar nochmals angehoben. Nur zur Steuerung von Werbung und Antennenmasten gibt es strengere Regelungen.

Generell restriktivere Bestimmungen sind in Schutzgebieten gegeben. Das Gesetz sieht eine Rechtsgrundlage für die Ausweisung von Ortsbildschutzgebieten vor, in denen teilweise vom Baupolizeirecht abweichende Vorschriften gelten. Solche Gebiete dürfen von den Gemeinden für Ortsbilder ausgewiesen werden, in denen eine örtliche Bautradition charakteristisch prägend ist. Weiter gelten in diesen Gebieten eine generelle Erhaltungspflicht von Bausubstanz für private Eigentümer, wenn dies technisch machbar und wirtschaftlich zumutbar ist, sowie erweiterte Bewilligungspflichten.

§ 16 sieht zudem verpflichtende Ortsbildbesichtigungen dieser Gebiete in festen Abständen vor. Die Gemeinden werden außerdem in jedem Bezirk bei der Aufgabe des Ortsbildschutzes durch eine Sachverständigenkommission beraten, in der auch ein Vertreter des Bundesdenkmalamtes sitzt.

Für die Stadt Salzburg gelten Sonderregelungen wie die Möglichkeit zur Ausweisung spezieller Ensembleschutzgebiete, die auch nur ein Bauwerk umfassen können.

1.3 Instrumente zum Ortsbildschutz im Land Tirol

Der Ortsbildschutz wird in Tirol sowohl im Raumordnungsrecht als auch in der Bauordnung wie auch in einem eigenen Gesetz über den Schutz des Stadt- und Ortsbildes Rechnung getragen.

Die überörtliche Raumplanung geht nicht auf den Ortsbildschutz ein, was dessen Einordnung als kommunale Aufgabe unterstreicht. Erst § 27 des Tiroler Raumordnungsgesetzes sieht als Aufgabe der örtlichen Raumordnung unter anderem die Berücksichtigung des Ortsbildes bei bodensparender Planung und Nachverdichtung und die Bewahrung erhaltenswerter Ortsbilder und Gebäudegruppen. Das Gesetz schränkt damit den Anwendungsbereich bei der örtlichen Raumplanung unter anderem auf die Baudichte sowie auf Ortsbilder ein, die sich durch eine besondere Qualität abheben. In Bebauungsplänen können ausdrücklich textliche Festsetzungen zur Fassaden- und Dachgestaltung übernommen werden. Bewilligungen für Vorhaben in Gebieten ohne Bebauungsplan sind nur zugelassen, wenn es dem Schutz des Ortsbildes im Sinne der geordneten Gesamtentwicklung der Gemeinde, also in raumordnerischer Hinsicht, nicht zuwiderläuft. Darüber hinaus spielt das Ortsbild innerhalb der Flächenwidmungskategorien keine Rolle.

Die Bauordnung sieht in § 18 vor, dass das Äußere von baulichen Anlagen so zu gestalten ist, dass das Ortsbild nicht erheblich beeinträchtigt wird, was bei Nichtbeachtung auch zur Abweisung eines Bauansuchens führt. Mit dem Begriff der „Gestaltung“ wird also an alle Vorhabentypen angeknüpft, so dass sowohl die Umgestaltung eines Bestandsgebäudes als auch ein Neubau den Belangen des Ortsbildes gerecht werden muss. Auch kann Abhilfe gegen die erhebliche Beeinträchtigung des Ortsbildes als Baugebrechen verlangt werden. Allerdings ist die Hürde durch das Erheblichkeitskriterium nicht gering. Strengeres Recht gilt aber für die Fälle, die unter Schutznormen im Stadt- und Ortsbildschutzgesetz fallen.

Nach dem Tiroler Stadt- und Ortsbildschutzgesetz 2021 können charakteristische Gebäude geschützt werden oder Schutzzonen ausgewiesen werden. Auch in Tirol ist die Zielsetzung des Ortsbildschutzes nach § 1 durch zwei Aspekte definiert: Zum einen ist Zielsetzung der Vorschrift, Stadt- und Ortsbilder architektonisch qualitätvoll zu gestalten. Zum andern soll erreicht werden, dass Gebäudegruppen wegen ihres charakteristischen Gepräges für ein Ortsbild zum einen erhalten, aber auch weiterentwickelt werden sollen. Es ist also auch hier so, dass nicht nur besonders qualitätvolle Ortsbilder erfasst werden. Dies unterstreicht das Gesetz selbst, wonach alle Behörden das Gesetz bei Anwendung ihrer Aufgaben beachten müssen. Wie in Salzburg auch schränkt aber beispielsweise die Bauordnung die Gesetzesanwendung auf erhebliche Beeinträchtigungen ein, sofern nicht ein besonderer Schutzstatus nach dem Ortsbildschutz besteht. Solche Beschränkungen relativieren die gemeindliche Beachtungspflicht.

Einzelne für Ortsbilder prägende Gebäude außerhalb von Schutzzonen können in Tirol baurechtlich geschützt werden, wenn ihre Architektur wissenschaftlich begründbar für eine bestimmte Epoche für ein Ortsbild von besonderer Bedeutung ist – der Anwendungsbereich umfasst also nur besonders gestaltete Gebäude, nicht wie in Salzburg auch Gebäude, denen nur aufgrund städtebaulicher Aspekte Bedeutung zukommt. Diese architektonisch wertvollen Bauten können nach § 3 des Gesetzes durch Verwaltungsakt als charakteristische Gebäude geschützt werden. Nach § 4 ist deren Abbruch nicht zulässig, auch nicht unter Zumutbarkeitsaspekten. Zudem gibt es nach § 5 für diesen Gebäudetypus eigene Bewilligungsregeln bei Änderungen und Umbauten, die von jenen des Baurechts abweichen.

So wie im Land Salzburg ist es darüber hinaus möglich, dass die Gemeinden Schutzzonen durch Verordnungen ausweisen. Hierbei wird vor allem nach Ensembleschutzzonen und Schutzzonen unterschieden. Das Land unterhält einen Sachverständigenbeirat, der die Gemeinden bei ihren Aufgaben unterstützt.

Für charakteristische Gebäude und Gebäude in Ensembleschutzzonen setzt § 25 eine generelle Erhaltungspflicht fest.

2. Instrumente zum Ortsbildschutz in Bayern

Für Bayern sind sowohl die bodenrechtlichen Vorschriften des Bundes als auch das Baupolizeirecht des Freistaates einschlägig.

Sofern ein Vorhaben nach dem Baugesetzbuch des Bundes vorliegt, richtet sich dessen Zulässigkeit im beplanten Bereich beziehungsweise Außen- und Innenbereich. Dieses sieht für alle Gebietskategorien auch den Belang des Ortsbildschutzes vor, wobei im Innenbereich das Ortsbild nicht beeinträchtigt und im Außenbereich es nicht verunstaltet werden darf. Bei der niedrigen Schwelle der Beeinträchtigung im Innenbereich ist jedoch zurücksichtigen, dass es sich nur um den planungsrechtlichen Ortsbildbegriff handelt, also unter anderem Standort und Geschossigkeit des Gebäudes, nicht aber seine Gestaltung.

Den Gemeinden in Bayern steht laut Grundgesetz und Landesverfassung das Selbstverwaltungsrecht zu. Dazu gehört auch die sogenannte Planungshoheit, die die Bayerische Verfassung ausdrücklich als Ortsplanung benennt (nicht jedoch generell die Bauaufsicht). Auch das Bundesrecht konkretisiert die Planungshoheit weiter.

So werden Gemeinden konkrete Planungsbefugnisse zugewiesen; sie können insbesondere Bebauungspläne erlassen, in denen Zielsetzungen des Ortsbildschutzes verwirklicht werden. Für aufgrund der städtebaulichen Gestaltung erhaltenswerte Gebiete können Gemeinden zudem aufgrund Bundesrechts Erhaltungssatzungen erlassen. Zudem können Gemeinden städtebauliche Instandsetzungsgebote verbescheiden, die direkt auf ortsbildprägende Substanz abzielen; dafür muss jedoch generell ein städtebaulicher Missstand vorhanden sein. Damit ist die Fallkonstellation eines Schutzes ohne konkreten Instandsetzungsbedarf (Erhaltungsgebot) aber nicht abgedeckt (auch ein Nutzungsgebot ist nicht vorgesehen). Der Bundesgesetzgeber lässt somit Regelungslücken. Das Landesrecht hat diese innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebung bisher nicht gefüllt: Für aufgrund ihrer städtebaulichen Situierung ortsbildprägende Gebäude, die nicht innerhalb einer Erhaltungssatzung liegen, gibt es – anders als bei der Regelung Tirols zu charakteristischen Gebäuden – derzeit keinen Erhaltungsschutz. Solche – häufig nicht als Denkmäler eingestufte – Gebäude gibt es nicht wenige: ein einstiges Wirtshaus in einem Weiler, das ein Gebäudeensemble mit der Kirche und Feuerwehrhaus bildet, Internats- oder Schullandheimgebäude sowie Jugendherbergen, deren Standorte häufig Bezug auf die Umgebung nehmen, oder öffentliche Gebäude, die Plätze abschließen. Ergänzend ist noch der bundesrechtliche Begriff der besonders erhaltenswerten Bausubstanz zu nennen. Dieser findet sich im Wesentlichen im Gebäudeenergiegesetz, wird aber nicht näher konturiert und dient nur als Sammelbegriff von Gebäuden innerhalb von Satzungsgebieten.

Für wegen der Baugestaltung besonders interessante Gebäude oder Gebäudemehrheiten greift keine Bundesregelung, da dies Aufgabe des Landesrechts ist. Das Landesrecht nun beschränkt sich auf Gestaltungsregeln für Anlagen. Bauliche Anlagen dürfen laut Art. 8 der BayBO selbst nicht verunstaltend wirken und zudem das Straßen-, Orts- und Landschaftsbild nicht verunstalten. Dafür ermächtigt die Bauordnung die Gemeinden auch, eigene Gestaltungssatzungen zu erlassen. Das Gesetz spricht zwar in Art. 3 von Belangen der Baukultur, nicht aber wie in Tirol ausdrücklich von der Pflege oder architektonisch qualitätvolle Gestaltung.

Als berücksichtigungsfähiges Ortsbild wird regelmäßig der zusammenfassende Eindruck eines Betrachters von einem öffentlichen und relevanten, nicht jedem beliebigen, Standort bezeichnet, den er von dort von einem bestimmten, nicht nur Gebiet (Straßenraum, Gebäudemehrheiten mit gewissem Gewicht, Landschaftsteil etc.) hat.

Auf einen besonderen Schutzwert des Ortsbildes kommt es zunächst nicht an, dies spielt erst bei der Verunstaltungsbeurteilung eine Rolle. Für die Gemeinden sieht Art. 81 eine Ermächtigungsnorm zum Erlass örtlicher Bauvorschriften für Anforderungen an die äußere Gestaltung von baulichen Anlagen zur Erhaltung und Gestaltung des Ortsbildes. Für Werbeanlagen besteht noch eine zusätzliche Norm.

Durch die Reduzierung auf den Begriff der Verunstaltung sind die Eingriffsmöglichkeiten, insbesondere bei Anwendung der bauaufsichtlichen Generalklausel, beschränkt. Die Rechtsprechung legt diesen unbestimmten Rechtsbegriff wie in Österreich dahin aus, dass ein Vorhaben grob unangemessen sein muss, also verletzend wirkt. Beispielhaft werden Dächer mit wechselnden Deckungen, unproportionierte Gauben oder grelle Farbgebungen herangezogen. Die Verunstaltung ist zudem danach zu bemessen, wie schützenswert die Umgebung ist: eine historische noch erhaltene Bebauung genießt größere Berücksichtigung als ein zwar städtebaulich geordnetes, aber häufig vorkommendes Bild einer Ortsdurchfahrt mit Mehrfamilienhäusern – zu berücksichtigen sind beide, aber nur wenn die gesetzliche Beeinträchtigungsschwelle für die jeweilige Umgebung überschritten wird.

Neben der hohen Hürde der Verunstaltung lässt auch das Landesrecht wie das Bundesrecht eine Lücke: Für aufgrund ihrer gestalterischen Qualität ortsbildprägende Gebäude, die nicht im Gebiet einer Satzung liegen, gibt es im Landesrecht keine Instrumente. So ein Bau kann beispielsweise ein Anwesen mit Fassadenmalerei oder Sgrafitto sein, das zwar für ein Ortsbild relevant ist, ebenfalls nicht unter den Denkmalschutz fällt.

Die seit 2024 geplante Reform des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes wartet mit dem Vorschlag auf, Denkmäler zu identifizieren, denen nur aufgrund des äußeren Erscheinungsbildes ein Schutzstatus zukommt. Erlaubnisse im Inneren wären nicht mehr erforderlich. Ob hier mittelbar ein neuer Denkmalregeltyp implementiert wird, der einem charakteristischen Gebäude nahekommt, bleibt derzeit noch offen.

3. Fazit

In allen betrachteten Rechtsordnungen gibt es für bauliche Anlagen außerhalb von durch die Gemeinde per Ortsrecht ausgewiesenen Gebieten oder per Verwaltungsakt geschützten Einzelbauten Ortsbildschutz regelmäßig nur bei erhöhter Schwelle (grob, verletzend, verunstaltend).

In österreichischen Schutzzonen und bei Erhaltungssatzungen in Deutschland bestehen erhöhte Anforderungen und Erlaubnispflichten, bei Gestaltungssatzungen nach bayerischer Bauordnung gibt es keine speziellen Erlaubnispflichten, was ihre Wirkungskraft schmälert.

In Tirol und Salzburg reichen die gesetzlichen Ermächtigungen zum Ortsbildschutz bis zum Schutz von Einzelgebäuden außerhalb von Schutzzonen, die entweder architektonisch für das Ortsbild besonders wichtig sind (Tirol) oder besondere Bedeutung für das Gefüge und Gepräge des Ortsbildes haben (Salzburg). Dieser baurechtliche Einzelschutz des Landesrechts ergänzt die Unterschutzstellung als Denkmal, die in Österreich bundesrechtlich zu vollziehen ist. Die Zielsetzung beim Ortsbildschutz ist jedoch nicht der Erhalt des Baudenkmals, sondern des Ortsbildes. Zudem ist auch innerhalb Österreichs die Anwendung der Instrumente unterschiedlich. So wurden in Oberösterreich Ortsbildschutzregeln aus einem eigenen Gesetz wieder in die Bauordnung zurückgeführt, da das Ortsbildgesetz in der Praxis wenig Anwendung fand. Der Vollzug in den Gemeinden und die Notwendigkeit zum Erlass von Verwaltungsakten macht einen effizienten Gebrauch der Instrumente des Ortsbildschutzes nicht einfach.

In Bayern stehen keine so weitreichenden Möglichkeiten wie in Österreich zur Verfügung. Die Rechtslage beschränkt sich weitgehend auf die Ermächtigung für Gemeinden zum Erlass von Gestaltungssatzungen, die in der Praxis durchaus Verwendung finden – im Vollzug aber mit unterschiedlichem Erfolg. Die bundesrechtlichen Erhaltungssatzungen als „kommunaler Denkmalschutz“ sind in der Rechtspraxis in Bayern nicht weit verbreitet, Instandsetzungsgebote aufgrund der relativ hohen gesetzlichen Hürden für Gemeinden nur sehr aufwendig durchsetzbar. Eine generelle Unterschutzstellung von ortsbildprägenden Gebäuden durch die Gemeinden für Fälle, in denen keine Satzung denkbar ist, ist zudem in Bayern derzeit gesetzlich nicht vorgesehen. Der Grund für die geringe Ausprägung der baurechtlichen Instrumente mag sein, dass das Denkmalrecht weitestgehend in der Hand des Freistaats liegt und über diese Rechtsmaterie der Erhalt von Ortsbildern in vielen, jedoch nicht allen relevanten Fällen, gewährleistet wird.

Informationen zu Maximilian Fritsch

Dr. Maximilian Fritsch (Regensburg) wurde mit der Arbeit „Europa der Regionen – Überlegungen zu einem unionsrechtlichen Begriff der Regionen mit Gesetzgebungskompetenzen anhand eines Rechtsvergleichs“ am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht sowie Kartell- und Regulierungsrecht an der Leuphana Universität Lüneburg promoviert. Für seine Dissertation erhielt er den Föderalismuspreis 2020. Er ist am Amt für kulturelles Erbe der Stadt Regensburg im Bereich Rechts- und Förderfragen tätig und forscht unter anderem zur Verwaltungsrechtsvergleichung.

max.w.fritsch@web.de

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