Rolle und Zukunft des Föderalismus in Österreich

von Ursula Münch, 21.04.2016

Wie ist es um den Föderalismus und insbesondere um die Rolle der Länder bestellt in Zeiten, die mit Schlagworten wie Europäisierung oder auch Globalisierung charakterisiert werden?

Diese Stichworte suggerieren ja, dass politische oder ökonomische Handlungsfähigkeit nur auf überstaatlicher Ebene sichergestellt werden kann.

Das ist natürlich kein gutes Omen für Länder, Regionen und die kommunale Ebene.

Lassen Sie mich zunächst in aller Kürze an die Vorzüge föderaler Ordnungen erinnern. Aus einem institutionellen Blickwinkel spricht vor allem ein Umstand für den Föderalismus – und das ist die vertikale Gewaltenteilung. Der Föderalismus ist denjenigen, die „durchregieren“ wollen, lästig: schließlich beschränkt er Macht. Und eben diese Machtbegrenzung sowie die vielen Formen der Machtkontrolle sind sein großer Vorzug.

Aus einer soziologischen Perspektive spricht für eine föderale Ordnung, dass sie mehr als jede andere staatliche Ordnung geeignet ist, heterogene Gesellschaften zu integrieren. Eine föderale Struktur ermöglicht staatliche Einheit auch dann, wenn eine Gesellschaft sprachliche, religiöse, kulturelle oder ethnische Vielfalt aufweist.

Gleichzeitig gewährleistet die föderale Ordnung verstärkte politische Partizipationsmöglichkeiten und damit eine etwas größere Chance auf eine Identifikation der Bevölkerung mit den politischen Entscheidungen.

Die Republik Österreich wird in der vergleichenden Föderalismusforschung den so genannten unitarischen Bundesstaaten zugeordnet. Häufig findet sich auch die Charakterisierung als „zentralistischer Bundesstaat“. Besonders zugespitzt hat Martin Polaschek: Er ernannte Österreich zu einem der „zentralistischsten Bundesstaaten der Welt“. Und natürlich haben die Kollegen gute Gründe zu diesem ernüchternden Befund. Ich brauche nur Stichworte nennen:

• Die österreichischen Länder verfügen nur über geringe Gestaltungskompetenzen. Zwar enthält die Bundesverfassung bekanntlich eine Generalklausel zu Gunsten der Länder (Art. 15 Abs. 1 B-VG). Aber: dem Bund wurden so viele Kompetenzen übertragen, dass den Ländern nur wenige Zuständigkeiten verbleiben.

• Zusätzlich begrenzt werden die eigenständigen Gestaltungsspielräume der Länder in der Gesetzgebung durch die Möglichkeit von Vereinbarungen von Bund und Ländern gemäß Art. 15a B-VG; von dieser Möglichkeit wird ausgiebig Gebrauch gemacht.
• Hinzu kommen weitere Einschränkungen der österreichischen Länder:
  • Zum einen die Vormacht des Bundes im Finanzbereich – mit der Folge, dass die Länder „Kostgänger“ des Bundes sind.
  • Zum anderen werden selbst die österreichischen Landesverfassungen durch das Bundes-Verfassungsgesetz detailliert vorbestimmt: das verkleinert den Spielraum der Länder zusätzlich.

• In Deutschland haben die Länder ein zumindest für die Landesregierenden sehr wirksames „Trostpflaster“: Über ihre Mitwirkung im deutschen Bundesrat besitzen die Landesexekutiven großen Einfluss auf die Bundespolitik. Die österreichischen Länder müssen ohne dieses Pflaster, also ohne diese Form der Wundversorgung auskommen.

  Föderale Machtverschiebungen

  Offenbar gibt es in Österreich durchaus auch gegenläufige Entwicklungen, die zumindest ich als Außenstehende als gewisse Stärkung der Länder interpretiere: Hier nenne ich als Beispiel den Umstand, dass die österreichischen Länder seit 2014 über eine eigene Landesverwaltungsgerichtsbarkeit verfügen.

  Die vergleichsweise schwache Stellung der österreichischen Länder und damit eben vor allem der österreichischen Landtage ist aber nicht nur auf Einzelregelungen zurückzuführen.

  Insgesamt kann man feststellen, dass es vor allem für die Landesparlamente von Nachteil ist, wenn ein föderales System als so genanntes Verbundsystem ausgestaltet ist. Was kennzeichnet ein solches Verbundsystem?

• Zum einen die Aufgabenverteilung nach Kompetenzarten: der Bund ist maßgeblich für die Gesetzgebung verantwortlich und die Länder für die Gesetzesausführung. Da bleibt den Landtagen naturgemäß nur sehr wenig an Gestaltungsspielraum.
• Zum anderen macht der Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder enge Absprachen erforderlich. Diese Abstimmungserfordernis zwischen den Ebenen und die damit verbundene Verflechtung schränken die Landesparlamente stärker ein als die Landesexekutiven.

Der Prozess der Europäischen Integration steigert die Tendenz zu Zentralisierung und Unitarisierung noch weiter. Durch den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union und den seither erfolgten Ausbau europäischer Entscheidungsbefugnisse wurde die föderale Struktur Österreichs nach Einschätzung von Theo Öhlinger „nicht nur verändert, sondern prinzipiell in Frage gestellt.“ Auch das ist im Föderalismusvergleich nichts wirklich Besonderes. Eine österreichische Besonderheit  ist aber die Schlussfolgerung, die aus der Europäisierung gezogen wird: So mündet die Feststellung, dass von den nunmehr vier Ebenen der Rechtsetzung und Verwaltung eine zu viel sei, hierzulande fast automatisch in dem Ergebnis, dass diese angeblich überflüssige Ebene die der Länder sei.

Aber auch unabhängig von der Frage der Europäisierung: Sämtliche Bemühungen zu einer Neuordnung der Bund-Länder-Beziehungen in Österreich sind weitgehend erfolglos geblieben. Das dürfte vor allem damit zu tun haben, dass man sich zu Beginn des jeweiligen Reformprozesses nicht darauf einigen konnte, was an dessen Ende stehen sollte: Will man eine Stärkung des Föderalismus erreichen? Oder soll der Reformprozess womöglich doch auf eine endgültige Abschaffung des Föderalismus durch die Entmachtung der Länder hinauslaufen?

Zumindest ein Teil dieser Befunde ist aus meiner Sicht durchaus verstörend: Verstörend aus Sicht der Föderalismusforschung wirkt, dass die Reformdiskussionen in Österreich immer wieder unter Effizienzgesichtspunkten geführt werden. Es scheint mir ehrlich gesagt eine österreichische Besonderheit zu sein, dass eine weitere Zentralisierung wegen der erhofften – aber keineswegs zu belegenden – Einsparpotentiale gefordert wird. Meines Erachtens sind das „Milchmädchenrechnungen“; schließlich würden Einsparungen auf Seiten der Länder durch Mehrausgaben auf Seiten des Bundes aufgewogen: Bundesbehörden müssten ja schließlich entweder neu geschaffen oder bestehende zumindest ausgeweitet werden. Das ist selten günstig, geschweige denn billig. Aber selbst wenn es Einsparungen gäbe. Und jetzt kommt eine rhetorische Frage:

Würden diese Einsparungen denn tatsächlich den Verlust

• an Partizipationsmöglichkeiten,
• an Transparenz und Bürgernähe,
• an innovativen Lernmöglichkeiten und
• an zusätzlichen Kontrollinstanzen

rechtfertigen?

Und doch: Die Bedeutung der Länder

Bei aller Schwäche des föderalen Elements in der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung durch die österreichische Bundesverfassung: Wenn man sich die politische Praxis anschaut, sieht die Lage doch etwas positiver aus. In der politischen Realität verfügen die Länder über einen größeren Stellenwert, als es die verfassungsrechtliche Sicht zunächst vermuten lässt.

Sechs Argumente veranlassen mich zu dieser durchaus gewagten Aussage.

Erstens: Den Ländern verbleiben eben doch einige wichtige Regelungsmaterien zur ausschließlichen Gesetzgebung (Baurecht, Raumordnung, Naturschutz u.a.).

Zweitens: Der Einfluss der Länder im Verwaltungsbereich ist von Bedeutung. Gesetzesvollzug gibt mehr Gestaltungsmöglichkeiten – gerade auch mit Blick auf Bürgernähe – als das Wort Verwaltung es vermuten lässt.

Drittens: Man kann die starke Stellung der Parteien in Österreich kritisieren. Man kann aber auch feststellen, dass diese starke Stellung in Verbindung mit den fließenden Grenzen zwischen Bundes- und Landesparteiorganisationen eine vorteilhafte Auswirkung auf die Länder hat: Durch die starke Stellung der Parteien im politischen System Österreichs werden auch die Stellung und der politische Einfluss der Landeshauptleute und der Landesparteien gestärkt.

Viertens: In allen Demokratien nimmt die Prägekraft der parteipolitischen Lager ab. Die Wählerschaft wird flexibler und in ihren politischen Orientierungen auch mobiler. In Österreich fällt besonders die vertikale Mobilität der österreichischen Wählerinnen und Wähler auf: Sie führt dazu, dass die Wählerschaft sich auf den verschiedenen Politikebenen für unterschiedliche Parteien entscheidet. Diese Entwicklung stärkt nach meiner Einschätzung die Selbständigkeit der Ebenen unterhalb des Bundes.

Fünftens: Auch wenn Österreich aus guten Gründen nicht das Modell des so genannten Wettbewerbsföderalismus praktiziert und die österreichische Bevölkerung einen Wettbewerb zwischen den Ländern auch dezidiert ablehnt (88 % der Befragten war gegen einen Wettbewerb zwischen den Ländern und fand, diese sollten eher zusammenhalten), gilt auch hier: Kleine Einheiten sind anpassungsfähiger, und diese Anpassungsfähigkeit ist der perfekte Nährboden sowohl für Innovation als auch für Wettbewerb.

Sechstens: Auch die Wahlbeteiligungen bei den jüngsten Landtagswahlen sprechen insgesamt und gerade auch im internationalen Vergleich dafür, dass die Länder von den Österreicherinnen und Österreichern als relevante politische Einheiten wahrgenommen werden.

• Gekürzte Fassung des Festvortrags, gehalten im Rahmen der Festsitzung 155 Jahre Vorarlberger Landtag am 6. April 2016 im Landhaus zu Bregenz.

Informationen zu Ursula Münch

Dr. Ursula Münch leitet die Akademie für Politische Bildung in Tutzing/Bayern und ist Professorin an der Universität der Bundeswehr in München.

u.muench@apb-tutzing.de

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