Südtirols Autonomie zwischen Wiederherstellung und Weiterentwicklung

Das Verfassungsgesetz Nr. 2 vom 18. Mai 2026 „Änderungen des Sonderstatus für Trentino-Südtirol“, kundgemacht im Gesetzesanzeiger der Republik Italien Nr.130 vom 8. Juni 2026 und in Kraft am 23. Juni 2026, ist der erfolgreiche Schlusspunkt unter den seit längerer Zeit laufenden Bemühungen von Südtiroler Seite, die Südtirol-Autonomie in Bereichen, wo sie in den letzten Jahrzehnten teilweise einschneidend eingeschränkt worden war, wiederherzustellen und sie nach Möglichkeit auch weiterzuentwickeln. Ausgangspunkt für die Änderungen des Sonderstatuts für Trentino-Südtirol, welches die Südtirol-Autonomie enthält, war die in der Regierungserklärung 2022 von Ministerpräsidentin Meloni erklärte Bereitschaft, “die Autonomiestandards, die 1992 zur Streitbeendigungserklärung vor den Vereinten Nationen geführt haben“ wiederherzustellen. 1992 war durch die Streitbeendigungserklärung Österreichs ein völkerrechtlich einvernehmlich festgelegter Schutzstandard des Autonomieregimes für Südtirol in Ausführung des Gruber-Degasperi-Abkommens von 1946 festgelegt worden, der insbesondere durch eine Reihe von zentralistisch geprägten staatlichen Gesetzesbestimmungen und Verfassungsgerichtshofsurteilen in Zusammenhang mit der Verfassungsreform von 2001 geschmälert worden war.

In den Verhandlungen standen für die Südtiroler Vertreter als treibende Kraft zwei Themen im Mittelpunkt: die Wiederherstellung der durch die Judikatur des Verfassungsgerichtshofs eingeschränkten Kompetenzen und die bessere Absicherung der Autonomie durch die Verankerung einer Einvernehmensklausel für Änderungen des Statuts. Ziel war demnach nicht, eine umfassende Reform des Autonomiestatuts vorzunehmen, wie sie zwischen 2016 und 2018 im Südtiroler Autonomiekonvent und in der Trentiner Consulta in partizipativer Weise diskutiert worden war.

Drei Elemente sollen die Wiederherstellung der Kompetenzen und zugleich deren zukünftige bessere Absicherung erreichen: die Verringerung der Schranken der autonomen Gesetzgebung und Verwaltung, eine klarere, auch ergänzende Formulierung von Sachbereichen der autonomen Zuständigkeiten Südtirols und des Trentino (dessen Gesetzgebungs- und Verwaltungsautonomie grundsätzlich spiegelbildlich zur Südtiroler Autonomie ist) und die Stärkung der Rolle der Durchführungsbestimmungen zum Autonomiestatut.

Die Verringerung der Schranken der autonomen Gesetzgebung und Verwaltung ist teilweise durch die Abschaffung der Schranke der grundlegenden Normen der (staatlichen) wirtschaftlich-sozialen Reformen gelungen, die in der Judikatur des Verfassungsgerichtshofs zu einer umfassenden Aushöhlung autonomer Zuständigkeiten geführt hatte. Als Beispiel sei die Zuständigkeit im Bereich der öffentlichen Aufträge angeführt, für die der Verfassungsgerichtshof den gesamten staatlichen Vergaberechtskodex als grundlegende Normen wirtschaftlich-sozialer Reform angesehen hat, von denen keine Abweichung möglich ist. Nicht erreicht werden konnte die Streichung der nationalen Interessen als Schranke der Autonomie, was von Kritikern als weiterhin bestehendes Einfallstor für einheitliche staatliche Regelungen gewertet wird. Diese Schranke ist jedoch in der Verfassung seit 2001 nicht mehr vorhanden und zudem weiterhin durch den Hinweis qualifiziert, dass der Schutz der örtlichen sprachlichen Minderheiten als nationales Interesse gilt und folglich vom Staat zu berücksichtigen ist. Trotzdem wird den einheitlichen und damit staatlicherseits definierten Interessen in Zusammenhang mit dieser Schranke in der Umsetzung der Reform besonderes Augenmerk zu schenken sein.

Eine Reihe von Sachbereichen der nunmehr gleich wie die staatlichen Gesetzgebungsbefugnisse als ausschließlich bezeichneten Kompetenzen Südtirols sind neu formuliert, um Aspekte (wieder) zu erfassen, die bis zu einschränkenden Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs als selbstverständlich vom Anwendungsbereich erfasst galten. Darunter finden sich: die Regelung der Arbeitsverhältnisse und der Tarifverhandlungen im Bereich des Personals; Raumordnung im umfassenden Sinn; Übernahme, Organisation, Betrieb und Regelung öffentlicher Dienstleistungen im Interesse des Landes einschließlich der Abfallbewirtschaftung. Die neu hinzukommende ausschließliche Zuständigkeit zum Schutz der Umwelt und des Ökosystems einschließlich des Wildtiermanagements verankert ausdrücklich eine Kompetenz, die Südtirol inhaltlich bis zur Verfassungsreform 2001 auf der Grundlage seiner Zuständigkeiten in Bereichen wie Landschaftsschutz, Gesundheitswesen, Raumordnung, Landwirtschaft oder Jagd jahrzehntelang autonom in Gesetzgebung und Verwaltung wahrgenommen hatte. Auch in dieser Hinsicht wird es auf eine kluge autonome Gesetzgebung ankommen, um die wiedergewonnenen (und neuen) Handlungsräume erfolgreich wahrzunehmen, auch unter Beachtung des Unionsrecht und völkerrechtlicher Verpflichtungen. Zugleich ist auf die weitere Entwicklung der Regionalautonomie allgemein zu achten, in deren Rahmen für die Umsetzung einer auch für die Regionen mit Normalstatut differenzierten Autonomie derzeit an der Festlegung der Mindeststandards an wesentlichen Leistungen und der Definition ihrer Kosten als Garantie der Grundrechte auf dem gesamten Staatsgebiet gearbeitet wird, z.B. im Bereich des Arbeitsschutzes und der Arbeitssicherheit, des Unterrichts oder hinsichtlich der Aufwertung kultureller Werte. Diese Mindeststandards dürfen keinesfalls zu einer Vereinheitlichung ohne Spielraum für die Sonderautonomie führen.

Das Verfassungsgesetz Nr. 2/2026 enthält eine wichtige Klarstellung der Rolle der Durchführungsbestimmungen zum Autonomiestatut. Diese im Wege des Verhandlungsprinzips zwischen Staat und Sonderautonomie entstehenden Normen haben ausführende und ergänzende Natur zum Statut. Nunmehr können sie ausdrücklich auch Bestimmungen zur Harmonisierung der Ausübung der Gesetzgebungsbefugnisse zwischen Sonderautonomie und Staat enthalten, stets unter Berücksichtigung der besonderen Bedingungen der Sonderautonomie. Damit können Reibungsflächen zwischen staatlicher und autonomer Gesetzgebung und daraus entstehende Konflikte vor dem Verfassungsgerichtshof verringert werden. Es ist anzunehmen, dass durch die Aufwertung der Kompetenzen in naher Zukunft eine Reihe teils bereits ausgearbeiteter Durchführungsbestimmungen durch die Regierung beschlossen werden. Als Beispiel kann die Regelung zu den Ladenöffnungszeiten genannt werden, weil die bisher konkurrierende Kompetenz im Sachbereich Handel als ausschließliche Zuständigkeit nicht mehr unter der Vorgabe der grundlegenden staatlichen Bestimmungen sowie der grundlegenden Bestimmungen wirtschaftlich-sozialer Reformen steht.

Als zweites wesentliches Ziel stand die Einvernehmensklausel im Mittelpunkt der Verhandlungen. Sie sollte jegliche Änderung des Sonderstatuts auf innerstaatlicher Ebene an ein Einvernehmen mit den Landtagen (und dem Regionalrat) koppeln. Es gelang in den Verhandlungen jedoch nicht, ein Vetorecht in Form eines sogenannten starken Einvernehmens durchzusetzen, wobei seine Ablehnung mit der Souveränität des Parlamentes in seiner Gesetzgebung argumentiert wurde, obwohl bereits 2005 und 2015 ein solches Vetorecht für alle Sonderautonomien in am Verfassungsreferendum gescheiterten Verfassungsänderungen vom Parlament beschlossen worden war. An die Stelle der bisherigen, nicht bindenden Stellungnahmen der Landtage und des Regionalrat zu Änderungsentwürfen der Regierung oder von Parlamentariern tritt nunmehr ein Einvernehmen zu einem durch die erste Abstimmung in Kammer und Senat bereits fixierten Text, das von Seiten der autonomen Gesetzgebungsorgane mit absoluter Mehrheit zu erteilen ist. Sollte es zu keinem Einvernehmen kommen, können die Kammern die Änderung zwar mit absoluter Mehrheit (sogenanntes schwaches Einvernehmen), aber nur unbeschadet des bereits anerkannten Autonomiestandards beschließen, was das bestehende Niveau an Autonomie innerstaatlich festschreibt und insofern eine Garantie gegen Rückschritte darstellt.

Die Vertreter der italienischen Sprachgruppe in der Arbeitsgruppe brachten darüber hinaus Änderungen von spezifischen Minderheitenschutzbestimmungen ins Spiel: die Reduzierung der für die Ausübung des aktiven Wahlrechts in Südtirol erforderlichen Ansässigkeitsdauer (eingeführt, um ad hoc-Zuwanderung vor Wahlen zu unterbinden) von vier auf zwei Jahre und die Möglichkeit, mit absoluter Mehrheit im Südtiroler Landtag zu beschließen, die Landesregierung im Verhältnis zur landesweit erhobenen zahlenmäßigen Stärke der Sprachgruppen und nicht im Verhältnis zur zahlenmäßigen Stärke der Sprachgruppen im Landtag zu besetzen. Auslöser für dieses Anliegen war, dass sich die italienische Sprachgruppe in den letzten Legislaturperioden aufgrund des Wählerwillens nicht ausreichend vertreten sah. Ebenfalls wird in der deutschen Fassung des Sonderstatuts in Zukunft die Bezeichnung der Region „Trentino-Südtirol/Alto Adige“ lauten, die italienische Bezeichnung „Trentino-Alto Adige/Südtirol“ ist seit dem Verfassungsgesetz Nr. 3/2001 in Art. 116 der Verfassung festgeschrieben.

Zur Entstehung des Verfassungsgesetzes Nr. 2/2026 gilt anzumerken, dass die Südtiroler Vertreter zunächst ein gemeinsames Vorgehen aller Sonderautonomien anstießen, dann jedoch die Arbeiten zur Reform des Autonomiestatuts für Trentino-Südtirol separat in einer Arbeitsgruppe aus Vertretern des Staates, Südtirols und des Trentino auf Regierungsebene fortgesetzt wurden. Diese Arbeitsgruppe verhandelte ein Verfassungsgesetzentwurf, der Anfang April 2025 im Ministerrat in vorläufiger Fassung genehmigt wurde. Im Anschluss daran wurde der Regierungsentwurf an den Südtiroler und den Trentiner Landtag sowie an den Regionalrat (bestehend aus den Landtagen) zur nicht bindenden Stellungnahme übermittelt. Ebenso wurde die Ständige Konferenz für die Beziehungen zwischen dem Staat, den Regionen und den autonomen Provinzen Bozen und Trient befasst und die im Südtirol-Paket von 1969 vorgesehene 137er-Kommission angehört, da es sich um wesentliche Änderungen des Statuts handelt. In allen Fällen erfolgte eine positive Stellungnahme, wenn auch mit unterschiedlichen Akzenten. Grundsätzlich wurde der Vorschlag auch von der politischen Opposition zwar nicht als großer Entwurf, aber im Sinne einer Konsolidierung der Autonomie begrüßt. Allerdings stießen die Änderungen in Bezug auf die Schutzbestimmungen für die deutsche Minderheit auf deutlichen Protest im Südtiroler Landtag und führten zu 6 Gegenstimmen, während der Trentiner Landtag seine ebenfalls positive Stellungnahme mit einer Enthaltung verabschiedete; diese Stimmverhältnisse fanden sich auch in der Beschlussfassung des Regionalrats wieder. Zudem enthielten die Stellungnahmen unterschiedliche Anmerkungen – der Südtiroler Landtag betonte etwa die völkerrechtliche Dimension der Südtirol-Autonomie –, wobei alle Anmerkungen unterstrichen, dass es weitere Bemühungen für die Konsolidierung und den Ausbau der Sonderautonomie geben müsse, die Reform somit nur ein Schritt in die richtige Richtung sei.

Das erschwerte Verfahren zur Schaffung von Verfassungsgesetzen, welches eine zweifache Beschlussfassung in beiden Kammern in einem Mindestabstand von drei Monaten vorsieht, wobei die zweite Beschlussfassung mindestens mit absoluter Mehrheit erfolgen muss, schritt nach der Einbringung des Verfassungsgesetzentwurfes durch die Regierung im Juni 2025 zügig voran. In den Ausschüssen sowie im Plenum wurden zwar Änderungsanträge gestellt (u.a. zur Verankerung der Europaregion, zu direkt-demokratischen Elementen und zu mehr Transparenz in der Erarbeitung der Durchführungsbestimmungen zum Statut), bis auf einen einzigen regierungsseitigen Änderungsantrag zur Klarstellung der staatlichen Zuständigkeit im Zusammenhang mit dem Wildtiermanagement jedoch nicht angenommen. Die stabilen Mehrheitsverhältnisse von Mitte-Rechts im Parlament führten somit zu einer raschen Umwandlung des Verhandlungsergebnisses vom April 2025 in ein Verfassungsgesetz. Letztendlich stimmte auch die politische Opposition nicht gegen die Reform: so wurde in der zweiten (und letzten) Abstimmung im Senat, die mit 129 Ja-Stimmen eine über die erforderliche absolute Mehrheit von 103 Stimmen verzeichnete, keine Gegenstimmen abgegeben, sondern Stimmenthaltung geübt.

Die internationale Dimension der Südtirol-Autonomie wurde Mitte März 2026 mit einem Schreiben von Ministerpräsidentin Meloni in Fortführung der einvernehmlichen bilateralen Vorgangsweise unterstrichen, die sich völkerrechtlich zwischen Italien und Österreich bei der Umsetzung und Weiterentwicklung der Südtirol-Autonomie herausgebildet hat. Dieses Schreiben übermittelte den Verfassungsgesetzestext an Österreich. Das österreichische Antwortschreiben begrüßte insgesamt die Wiederherstellung verloren gegangener Kompetenzen. Damit ist eine weitere Konsolidierung der einvernehmlichen bilateralen Staatenpraxis hinsichtlich der Änderungen des Südtiroler Autonomiestatuts erfolgt.

Erste Kommentierungen schwankten zwischen einer Beurteilung als bloße Erhaltungsmaßnahme, die eine Gelegenheit zur grundlegenden Überarbeitung des Autonomiegebäudes versäumt hat und einer Einschätzung als wichtigste Reform seit 1972, wobei eine umfassende Überarbeitung des Statuts nie Ziel war, auch weil eine solche erst für politisch akzeptabel erachtet wird, wenn es zu keiner Änderung des Statuts gegen den Willen der Südtiroler kommen kann. Tatsache ist, dass in den letzten Jahren die Regionalautonomie allgemein politisch wenig Unterstützung genießt, ja sogar teilweise heftigen Angriffen auch aus den eigenen Reihen ausgesetzt ist und zwar in Zusammenhang mit der Verwirklichung des differenzierten Regionalismus, der seit 2001 verfassungsmäßig vorgesehenen Möglichkeit für die Regionen mit Normalstatut, einzeln zusätzliche Formen und Arten an Autonomie zu erlangen. Diese Attacken sehen das Verfassungsprinzip des territorialen Pluralismus und der Autonomie gegenüber dem Verfassungsprinzip der Einheit, dekliniert als Einheitlichkeit, als nachrangig, ja sogar die Grundrechte gefährdend an. In derartigen Zeiten kann das Verfassungsgesetz Nr. 2/2026 als Erfolg eingeschätzt werden. Allerdings wird die Südtiroler Beharrlichkeit und Ausdauer, mit der jede noch so gering erscheinende Stärkung der Autonomie verfolgt wird, auch bei der Umsetzung der Änderungen des Autonomiestatuts notwendig sein, um diesen Erfolg zu konkretisieren.