Überlegungen zu einem unionsrechtlichen Begriff der Regionen mit Gesetzgebungskompetenzen

von Maximilian Fritsch, 29.09.2020

„Die Entscheidungen werden so (…) bürgernah wie möglich getroffen“. Dieser Grundsatz ist in Art. 10 Abs. 3 Satz 2 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) verankert. Doch die praktische Umsetzung von Subsidiarität und die Frage, ob dieser Anspruch der rechtspolitischen Realität entspricht, sind in der Europäischen Union umstritten. Die generelle wissenschaftliche Definition des Subsidiaritätsbegriffes umfasst den Inhalt, dass staatliche Aufgaben von der jeweils untersten Einheit erledigt werden sollen, die dazu imstande ist. Mit der Studie „Europa der Regionen“ wird die regionale Perspektive von Subsidiarität und deren Vertiefung im EU-Recht in den Blick genommen.

Dies zu tun, scheint zunächst eher paradox, nachdem viele Problemstellungen wie beispielsweise Migration oder wirtschaftspolitische Fragen immer globaler werden. Offensichtlich müssen diese globalen Probleme aber im Sinne der Subsidiarität bürgernäher als bisher gelöst werden. Denn vieles spricht für eine Entfremdung zwischen der Bevölkerung und dem Mehr­ebenen­system der EU. Der Soziologe Wilhelm Knelagen hat 2012 aus dem Eurobarometer der Europäischen Union hergeleitet, dass die Zustimmung zur Europäischen Union generell starken Schwankungen unterliegt, aber in allen Mitgliedstaaten seit den 1980er Jahren abnehmende Tendenz besitzt.

Diesem Phänomen wird unter anderem durch eine stärkere Berücksichtigung des Subsidiaritäts­prinzips auf der Unionsebene Rechnung getragen werden können. Dass die regionale Kompetenz­gestaltung bisher in geringem Maß als Lösungsweg für die Gesamtlegitimation der EU verstanden wird, ist aus mehreren Gründen unverständlich. Zum einen sind die regionalistischen Bewegungen in der EU häufig solche Bewegungen, die die europäische Integration unterstützen. Der zweite Grund für die Berück­sichtigung der regionalen Dimension ist, dass circa die Hälfte der Bevölkerung in der Europäischen Union in Rechtssystemen lebt, in denen es regionale Gesetzgebung gibt. Eine Beschäftigung mit regionaler Zuständigkeit ist damit in funktioneller Hinsicht für die Union sehr wichtig. Gerade im Verwaltungsvollzug von Unionsrecht haben die Regionen mit Legislativ­befugnissen in der EU häufig auch die Kompetenz des Ver­waltungsvollzuges und sind deshalb wichtiger Akteur für die Rechtsanwendung in der EU.

Daher stellen sich zwei Kernfragen: Kann ein unionsrechtlicher Regionsbegriff unter primärrechtlicher Verankerung von Regionalbefugnissen eingeführt werden, weil es Regionen mit vergleichbaren Gesetzgebungskompetenzen gibt? Und welche Auswirkungen auf die Rechts­ordnungen in der EU sind hierdurch denkbar?

Um sich einer Beantwortung dieser Fragen anzunähern, werden in der Arbeit „Europa der Regionen“ die Gesetzgebungskompetenzen der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnis in der EU miteinander verglichen und die Bezüge zur unionsrechtlichen Kompetenzordnung dargestellt. Dabei wird bezüglich der Regionen nach ihrer Autonomieprägung in Ländergruppen unterschieden. Diese Differenzierung erfolgt nach Regionen in bundesstaatlichen und solchen in regionalstaatlichen Rechtsordnungen, da durch diese Systemzuordnung die grundsätzliche Zuweisungsform der Zuständigkeiten beeinflusst wird. Als Bundesstaaten werden Belgien, Österreich und Deutschland, als Regionalstaaten Italien, Spanien und das Vereinigte Königreich eingeordnet. Trotz der seit dem Austrittsvotum immer unwägbareren Beziehungen Großbritanniens zur EU, ist seine Autonomie­struktur eine wichtige Erkenntnisquelle, die für die Entwicklung eines unionsrechtlichen Regionalismus hilfreich sein kann. Die Kompetenzen selbst werden nach Kompetenzkategorien und sechs inhaltlichen Kompetenzfeldern verglichen.

Der Vergleich ergibt, dass es einen gemeinsamen Kompetenzbestand aller Regionen mit  Gesetz­gebungsbefugnissen in der Europäischen Union gibt. Es ist festzustellen, dass die Regionen in allen sechs Kompetenzfeldern Befugnisse besitzen, insgesamt 22 gemeinsame Kompetenztitel, die sich teilweise noch geringfügig untergliedern lassen.

Von diesem Ergebnis ausgehend wird auf die zweite Kernfrage eingegangen: Es wird geprüft, mit welchen Instrumenten und in welchem Umfang regionale Autonomie- und Gesetzgebungsrechte im Primärrecht verankert werden könnten und welche Auswirkungen dies auf bestehende Strukturen des Primärrechtes bzw der auf die bestehende Gesetzgebungspraxis im Mehrebenensystem haben könnte.

Welchen Umfang kann ein Begriff „Regionale Autonomie“ in einem aus so unterschiedlich organisierten Staaten zusammengesetzten Gebilde wie der EU umfassen? Wie ist die Vergleichbarkeit der Regionen zu bewerten? Ist eine Umsetzung im bestehenden Rechtssystem möglich? Und inwieweit wäre dieser Durchgriff in das mitgliedstaatliche Selbstorganisationsrecht zu rechtfertigen? Für letzteren Gesichtspunkt wird diskutiert, inwieweit die Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten durch eine Übertragung in supranationales Recht berührt wird. Zum anderen wird erörtert, ob die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen hierdurch beeinträchtigt werden könnte.

Ein wesentliches Ergebnis der Untersuchung ist, dass der Regionsbegriff als Wert „Regionalität“ in Art. 2 EUV verankert werden könnte. Ein Verstoß gegen diesen Wert durch einen Mitgliedstaat könnte dann sanktioniert werden. Jedoch wäre eine Einführung in dieser primärrechtlichen Norm allein zu unbestimmt. Sinnvoll wäre die Konkretisierung durch die Einführung eines Begriffes von Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen in Art. 4 EUV, da diese Vorschrift das Verhältnis zwischen Union und Mitgliedstaaten behandelt.

Bezüglich der Verankerung von regionalen Kompetenzen im Unionsprimärrecht scheint im Vergleich mit anderen Varianten die Festsetzung eines Mindestkompetenzbestandes als praktikable Lösung. Eine summarische Aufzählung kann den Ist-Bestand gemeinsamer Sachbereichskompetenzen von Regionen mit Gesetzgebungsrechten in der Europäischen Union darstellen. Sie wäre mit dieser Art der Übernahme in das Primärrecht aber nicht rein deklaratorisch, sondern würde durch die Vorbehaltsformulierung verbindlichen Charakter, eine Art Kompetenzgarantie der Regionen durch das Primärrecht herstellen. Die Aufzählung selbst kann aussagekräftig formuliert werden, da sie sehr konkrete Aufgaben benennen kann.  Denn im mitgliedstaatlichen Vergleich bei der Kompetenzverteilung für die Regionen wurde erkennbar, dass es weitgehend keine Trennsysteme gibt, in denen ganze ausschließliche Politikbereiche einer Ebene zugeordnet wären, sondern vielmehr meist Einzelaufgaben vorliegen.

Hinsichtlich der Auswirkungen der Einführung eines Regionalbegriffes im Primärrecht werden zur Abrundung mehrere denkbare Aspekte vorgestellt. Bezüglich der Gesetzgebungstechnik könnten alle Gesetzgebungsebenen der Europäischen Union transparenter auf ihre Kompetenzermächtigung in den Gesetzestexten hinweisen. Die Organe und Institutionen der Europäischen Union könnten im Hinblick auf die besondere Rolle der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen anderen Verfahrens- bzw Abstimmungsmodalitäten unterworfen werden. Und letztens ist es auch denkbar, die Rechtsschutzmöglichkeiten der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen zu verbessern.

Ob die Überlegungen einer Regionalisierung im Unionsrecht in eine Umsetzung münden, muss offen bleiben, da die politische Einigkeit in der Union dem Blickwinkel der Mitgliedstaaten und deren teilweise sehr heterogenen Interessen unterliegt. Der wohl endgültige Austritt des Vereinigten Königreiches, die Ergebnisse der Europawahl 2019 und die Frage der finanziellen Stabilität prägen die aktuelle Debatte mehr als verfassungsrechtliche Fragen. Jedoch sind gerade hinsichtlich der letzten Thematik Vertragsänderungen nicht auszuschließen. Regionales Denken könnte Teil einer „Doppelstrategie“ werden: eine engere Zusammenarbeit bei den Themen der wirtschaftlichen Stabilität durch einen Europäischen Währungsfonds und mehr gemeinsame Haushaltsinstrumente auf der einen Seite, aber gleichzeitig eine Verstärkung der Bürgernähe und Anerkennung der Vielfalt in der EU durch eine Aufwertung der Rolle der Regionen.

 

Informationen zu Maximilian Fritsch

Dr. Maximilian Fritsch (Regensburg) wurde mit der Arbeit „Europa der Regionen – Überlegungen zu einem unionsrechtlichen Begriff der Regionen mit Gesetzgebungskompetenzen anhand eines Rechtsvergleichs“ am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht sowie Kartell- und Regulierungsrecht an der Leuphana Universität Lüneburg promoviert. Für seine Dissertation erhielt er den Föderalismuspreis 2020.



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